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检察院受理民事申请监督案件的审查方法
[打印本文] [关闭窗口] 来源: 编辑:李慧泉 时间:2017-08-22 10:16:40 点击数:

  根据《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》和高检院控告检察厅与民事行政检察厅会议纪要的规定,检察院受理民事申请监督案件时,采取受理与办理相分离的原则,申请监督案件由控告申诉检察部门统一受理,经审查符合受理条件的移送民事行政检察部门审查办理,民事行政检察部门办理完毕后回复控告申诉检察部门。上述规定界定了民事监督案件受理与办理的界限,形成了相互分工配合的工作机制,对发挥法律监督职责具有促进作用。下面结合山东省东营市检察院2015年民事申请监督案件受理情况,谈一下检察院受理民事申请监督案件中存在的问题及对策。

  一、受理与办理相分离的意义

  案件的受理与办理相互分离具有重要规范意义,能够将工作机制中的制约配合功能充分发挥出来。法律监督不仅仅是寻找原案中的错误,更多的是通过对原案的审查补正瑕疵或维护正确裁判,以此来维护国家法律的统一实施。以往民事监督案件由民事行政检察部门受理办理合为一体,虽然可以提高效率,但很容易造成因案而异的不良办案模式,即收到案件材料后以是否能够抗诉作为受理的依据,模糊受理与抗诉之间的界限,将法律监督仅仅定位于抗诉,忽略了法律监督的多层含义。

  受理与办理相互分离的原则对检察院的民事法律监督工作具有重要的规范意义。一方面,通过合理划分检察院内设机构的职责分工,有助于提高监督效能;另一方面,通过各办案部门的监督制约,能够在加强法律监督的同时,通过内部监督制约保证检察院办理民事诉讼监督案件的质量,促进公正廉洁执法,不断加强自身监督。同时,受理与办理相分离还与涉法涉诉信访改革文件精神一致,能够促使诉访分离,减少信访事项,规范信访案件导入法律程序。更重要的是,可以以此来推动检察院民事法律监督工作的规范性,以往的观念是,仅对抗诉案件制作审查报告,将抗诉案件作为办理案件对待,如今的规范促使形成新观念,即受理之后不论结论是否抗诉,都需要制作审查报告,都是办理案件。在检察业务的整体规范中,受理与办理相互分离是一项原则,如公诉、侦查监督等业务规范,民事申请监督案件的受理与办理相互分离也与此对接起来,融入了整体的规范系统,为检察院办理民事监督案件提供了规范保障。

  二、受理审查的原则与注意事项

  控告申诉检察部门对民事申请监督案件的受理进行审查,需要注意两个层面的问题,一是审查的原则,采取实质审查还是形式审查,二是审查的具体注意事项,监督规则中各类不同类型案件需要符合哪些条件,提供哪些材料。

  1.受理审查的原则

  采取实质审查还是形式审查,在实践过程中曾有过争论,有人主张采取实质审查,理由是尽量在受理关口严要求,仅将很可能存在错误的案件纳入审查办理,提高办案效率,有人主张采取形式审查,理由是形式条件易于把握,不宜在入口提高要求,实质审查与民事诉讼法的规定不符。笔者认为宜采取形式审查,理由主要有三点:首先,民事诉讼法规定当事人可以申请监督的条件以形式条件为主,并没有将实质性标准纳入其中,同时,监督规则的规定也是形式要件,并且在对“审判违法”和“执行违法”申请监督条款中,采用了“认为”一词,明显是以申请者的主观意愿为主;其次,形式审查的条件易于把握,标准较为客观,也能够畅通案件受理的通道,与涉法涉诉信访改革文件精神一致;再次,实质审查在实践中不好操作,工作量和工作难度非常大,并且容易再次导致受理与办理二合一。因此,在受理审查的原则上形式审查较为可取。实际上,在后来出台的《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》(以下简称“高检民〔2014〕6号会议纪要”)第5项规定中,明确规定了形式审查的要求:控告检察部门负责当事人申请民事诉讼监督案件的受理,对案件是否符合本院受理条件进行形式审查;民事检察部门负责民事诉讼监督案件的办理,对案件是否符合监督条件以及采用何种监督方式监督进行实质审查。控告检察部门作出受理决定移送民事检察部门后,民事检察部门经审查,发现案件不符合受理条件的,依法作出终结审查的决定。上述规定明确了形式审查的要求,也对前述不同观点做出了评判。

  2.审查中的具体注意事项

  监督规则将民事申请监督案件分为两类,一是不服生效裁判和调解书的案件,二是审判程序违法和执行活动违法案件。东营市院2015年共受理移送民事申请监督案件43件,其中第一类40件,其中驳回再审申请的30件,逾期未对再审申请作出裁定的5件,再审判决、裁定有明显错误的5件;第二类3件,审判程序违法2件(不服中止裁定1件、不服申请仲裁执行裁定1件)、执行活动违法1件(不服终结执行)。这两类案件在受审审查中需要注意的事项不同,下面详细解释。

  (1)对不服生效裁判和调解书的案件的受理

  此类案件受理需要符合民事诉讼法第209条第1款的规定:人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。民事诉讼法对此类案件的申请监督设置了前置条件,即法院先行处理程序,当对法院的先行处理不服时检察院才予以监督。在审查这类案件时需要注意以下几点:

  首先是提供的材料,主要有申请监督书、身份证明、相关法律文书及证据材料。自然人的身份证明为居民身份证、军官证、士兵证、护照等能够证明本人身份的有效证件,法人或其他组织需要提供营业执照副本、组织机构代码证和法定代表人或主要负责人的身份证明。

  其次是符合管辖规定,对做出生效裁判和调解书的同级与上级检察院均有管辖权,但实践中以同级管辖为主,新出台的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》采用了同级管辖原则。这里的生效裁判文书系做出实体权利裁判的文书,包括一审、二审和再审生效文书,而非驳回再审申诉之裁定。

  再次是监督规则规定的一些不予受理的特殊规定。这些特殊规定是例外条款,主要基于民事诉讼的时效性和案件的特殊性。如:当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的,不予受理。此规定基于民事诉讼法规定的再审时效,当事人没有在再审时效期间申请再审视为自愿放弃程序救济,因而不予受理;人民法院正在对民事再审申请进行审查的(超过三个月未对再审申请作出裁定的除外)、人民法院已经裁定再审且尚未审结的不予受理。此规定基于法院的前置处理程序。判决、调解解除婚姻关系的(对财产分割部分不服的除外)不予受理。此规定基于案件类型的特殊性。人民检察院已经审查终结作出决定的、判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的不予受理。此规定基于检察监督的一次性申请原则,依据是民事诉讼法209条第2款的规定。

  还有是再审裁判范围的界定问题。法律规定再审裁判确有错误的可以直接向检察院申请监督,但一些裁判是否属于再审或二审存在交叉。2013年《全国法院民事再审审查工作座谈会纪要》中曾规定再审裁判的范围:一是一审再审后生效的裁判,二是二审法院对于生效的二审裁判再审后的裁判,三是上级法院对生效裁判提审后作出的再审裁判。上述对于再审裁判的界定不存在争议,但实践中两类案件存在争议,一是再审撤销发回重审案,二是一审再审后上诉案件,对于这两类案件属于再审或二审存在争议。笔者认为,上述案件或者发生在再审程序中,或者与再审有密切联系,并且一般是由法院审判监督庭审查处理,因此,这两类案件也可以归入再审裁判的范围。据笔者了解,山东省法院系统在实践中也将这两类案件归入再审裁判范围,对于这两类案件的申诉不予受理,因此,检察院可以直接予以受理审查。

  最后,监督规则还对一审案件的监督做出了特殊规定,如对人民法院作出的一审民事判决、裁定,当事人依法可以上诉但未提出上诉,而依照民事诉讼法第209条第1款第1项、第2项的规定向人民检察院申请监督的,人民检察院不予受理。此规定的目的在于促使当事人首先走完法律规定的救济程序,充分发挥前置程序的价值。当然,对一审案件不是全部不予受理,如果案件存在两种情况也应予以受理,一是据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的、审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法行为的。这种情况系一审案件中存在重大缺陷,具有检察监督的必要。二是不可归责于当事人的原因没有提出上诉的,如人民法院送达法律文书违反法律规定,影响当事人行使上诉权的;当事人因自然灾害等不可抗力无法行使上诉权的;当事人因人身自由被剥夺、限制,或者因严重疾病等客观原因不能行使上诉权的;有证据证明他人以暴力、胁迫、欺诈等方式阻止当事人行使上诉权的等等。对于不可归责于当事人的原因而未上诉的情况,笔者建议从宽把握,不限于上述具体事项,如果存在其他原因其程度与上述具体事项相符也应予以受理。

  (2)审判程序违法和执行活动违法案件的受理

  此类案件的受理数量较少,但涉及的程序范围较广。监督规则第7章与第8章对两种案件的范围进行了规定。此类案件的受理也存在一个原则性的前置程序要求,即对于违法行为要先按照法律规定向法院提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人对这个救济程序处理决定不服时或程序处理超期时,可以向检察院申请监督。

  审查此类案件的受理时需要注意的是对前置救济程序的把握,如果法律没有规定对某种行为可以再次救济,则不需要前置程序检察院就可以直接受理;如果法院超出救济程序规定时限未作出处理的,也可直接受理;如果法律虽然规定了违法行为的救济程序,但当事人有“正当理由”没有进入程序的(如法院不予受理、不做书面决定等等),也可直接受理。受理审查时对于相关前置救济程序处理的材料应进行审查,要求当事人提供前置处理的书面材料或邮政信封、录音录像等其他能够证实当事人具有“正当理由”的证据材料。同时,此类案件的管辖也与第一类不同,此类案件由案件所在法院的同级检察院管辖,上级检察院一般不予受理。

  三、受理审查中的特殊事项的处理

  我们在受理审查民事申请监督案件时,除了上述一般问题,在实践操作中还遇到有一些特殊问题,如驳回申诉通知书的处理、当事人之外申请监督、受理通知书的送达等等。这些问题也需要根据监督规则和民事诉讼法的规定进行审查处理,确定案件是否受理及如何受理,下面根据我们审查受理的经验,谈一下对几个问题的处理。

  1.驳回申诉通知书的处理

  我们认为,驳回申诉通知书不是驳回再审申请的法律文书。法院做出的法律文书编号都有严格规定,根据法律规定,法院驳回当事人的再审申请应以民事裁定形式进行,而不是通知书。根据《最高人民法院关于原审人民法院在民事诉讼法修改决定施行前已经受理施行后尚未办结的申请再审案件应如何处理的通知》(法[2008]320号)规定:原审人民法院于2008年4月1日以前受理的申请再审案件,2008年4月1日尚未审查完毕的,该院应当继续审查;认为当事人申请再审的事由不成立的,应当裁定驳回。根据《最高人民法院关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》(法发[2009]26号)第33条规定:2008年4月1日之前受理,尚未审结的案件,符合申请再审条件的,由受理再审申请的人民法院继续审查处理并作出裁定。法院驳回再审申请应以民事裁定书形式而不是以驳回申诉通知书的形式。因此,对于当事人以驳回申诉通知书的形式递交申请监督的,并不符合民事诉讼法和监督规则的规定,不宜受理。

  1.当事人之外申请监督

  监督规则规定,民事诉讼监督案件的来源有三个途径:一是当事人的申请监督,二是当事人之外的公民、法人和其他组织的控告举报,三是检察院依职权发现。上述讨论的一般问题主要针对当事人的申请监督案件,对于当事人之外控告举报的案件和依职权发现案件还有不同的要求。当事人之外控告举报的案件应按照受理与办理分离的原则,由控告申诉检察部门进行受理审查,但不需要前述的前置程序条件,也不需要按监督规则进行受理移送,而是需要按照《人民检察院信访工作规定》和《人民检察院举报工作规定》办理,按照部分职责分工移送至办案部门。检察院依职权发现的案件,则不需经过控告申诉检察部门,而直接由民事行政检察部门到案件管理部门登记受理。

  1.案件受理的答复问题

  对于当事人申请监督的案件,符合受理条件的,控告申诉检察部门应在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》,发送申请人,并告知其权利义务。对于其他当事人是否需要发送《受理通知书》、申请监督书副本和告知权利义务,则由控告申诉检察部门根据案情自由裁量。实践中,对于不服生效裁判和调解书的案件,我们一般对其他当事人予以送达与通知,而对审判程序违法和执行活动违法案件,仅对申请人送达,加强保密性,以防止对违法案件查处增加难度。对于这一问题,高检民〔2014〕6号会议纪要也给出了具体处理程序:控告申诉检察部门应按照其他当事人的人数制作《受理通知书》副本,与案件材料一并移送民事行政检察部门,民事行政检察部门在办理案件中,认为需要通知其他当事人的,应当将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人,并告知其权利义务。上述规定变通了监督规则的规定,将对其他当事人送达的义务转给了民事行政检察部门,由其根据案件需要决定是否送达,此规定能结合对案件的具体审查情况来决定是否送达其他当事人,减少不必要的程序操作,在实践中具有实用性和操作性,可以予以参照执行。

  当事人之外的公民、法人和其他组织的控告举报案件,应按照《人民检察院信访工作规定》和《人民检察院举报工作规定》的要求进行受理答复。如根据《人民检察院信访工作规定》第32条,属于本院管辖的信访事项能够当场答复是否受理的,应当当场书面答复;不能当场答复的,应当自收到信访事项之日起十五日内书面告知信访人,但是信访人的姓名住址不清的除外。《人民检察院举报工作规定》第54条规定:实名举报应当逐件答复。除联络方式不详无法联络的以外,应当将处理情况和办理结果及时答复举报人。第55条规定:对对采用走访形式举报的,应当当场答复是否受理;不能当场答复的,应当自接待举报人之日起十五日内答复。第56条规定:答复可以采取口头、书面或者其他适当的方式进行。口头答复的,应当制作答复笔录,载明答复的时间、地点、参加人及答复内容、举报人对答复的意见等。书面答复的,应当制作答复函。邮寄答复函时不得使用有人民检察院字样的信封。对依职权发现的案件,案件管理部门登记受理后,需要通知当事人的,民事行政检察部门应当制作受理通知书,并在三日内发送当事人。

  1.申请监督案件的时效问题

  民事诉讼法规定了当事人申诉再审的时效,第205条规定:当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出;有本法第200条第1项、第3项、第12项、第13项规定情形的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出。这一规定的目的在于促使当事人积极行使诉权,减少社会矛盾纠纷的不确定性。但民事诉讼法没有规定检察监督的时效,对于符合受理条件的案件,并没有限制申请检察监督的期限,因此,监督规则也没有做出限制。目前存在一些判决生效后较长时间才申请监督的案件,对于这类案件如何受理,实践中也存在不同观点。第一种观点主张应当受理,因为法律没有限制申请监督的期限,检察监督作为最后的救济途径不应随意限制;第二种观点主张不应受理,应参照申请再审规定,以再审时效作为申请监督时效;第三种观点主张,视申请人是否存在正当理由而定,二年内无正当理由未提出申请的不予受理。高检民〔2014〕6号会议纪要采纳了第三种观点,认为虽然民事诉讼法未明确规定当事人向检察机关申请监督的期限,但是从促使当事人及时行使申请检察监督权利、有利于民事诉讼监督案件办理等角度考量,控告申诉部门在受理当事人申请检察监督的期限上可以参照《最高人民检察院民事行政检察厅关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》(〔2001〕高检民发第4号)的有关规定执行。〔2001〕高检民发第4号规定:申诉人在人民法院判决、裁定生效二年之内无正当理由,未向人民检察院提出申诉的,省级检察院不予受理抗诉。笔者认为,第三种观点具有一定的合理性,但仍缺乏法律上的依据,同时〔2001〕高检民发第4号仅适用于抗诉案件,对于其他案件类型是否适用存在疑问。笔者建议,对于抗诉案件可以采纳会议纪要的观点,但对于“正当理由”的规定应采取适当扩大解释,对于其他类型案件则无需限制,同时尽快修改监督规则,采取适当方式规定申请监督的期限。新出台的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》注意到了申请监督案件的时效问题,将对行政判决裁定调解案件申请监督的时效与再审时效对应了起来。

  5.特殊案件类型的受理

  实践中我们遇到许多特殊类型的案件,如不服终止、中止诉讼裁定案件、申请撤销或不予执行仲裁裁定案件、立案裁定案件、申请复核案件等等,对于这些案件如何受理我们谈一下自己的看法。

  不服终止、中止诉讼裁定案件、申请撤销或不予执行仲裁裁定案件。根据民事诉讼法规定,上述裁定不能上诉,送达即生效,法院对上述裁定也缺乏再审的规定。对此类案件,笔者认为可以按照“审判程序违法”类型的案件予以受理进行监督。对于立案监督案件的受理需要按不同情况划分,如果“符合法律规定的起诉和受理条件,应当立案而不立案的”,即法院既不立案也不做出不予受理的裁定的,可以按照“审判程序违法”类型的案件予以受理;如果对于不予立案出具“不予受理”、“驳回起诉”裁定的,可以按照不服生效裁判案件予以受理。

  关于复查案件的受理。民事案件复查机制是上级检察院对下级检察院的审查结论进行监督的一种方式,根据高检民〔2014〕6号会议纪要规定,当事人不服人民法院作出的生效判决、裁定、调解书,申请检察机关监督,同级人民检察院受理审查后作出不支持监督申请决定,当事人认为该不支持监督申请决定存在错误的,可以向上一级人民检察院申请复查一次。提出复查申请时,应当提交申请书和证明存在错误的证据材料,并说明理由和依据。上一级人民检察院控告申诉检察部门负责受理复查申请,并将复查申请材料移送民事行政检察部门审查处理。

  关于公益诉讼案件与虚假诉讼监督案件的受理问题。监督规则没有规定公益诉讼案件与虚假诉讼监督案件的受理与办理,笔者建议根据案件类型,参照监督规则的原则进行受理。检察机关正在试点提起公益诉讼案件,对于这类案件可以根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》按照以职权发现或由控告申诉部门按照《人民检察院信访工作规定》转交民事行政检察部门办理。虚假诉讼监督案件分为当事人申请监督与当事人以外人员申请监督,当事人申请监督的可以按前述一般规定受理,当事人以外人员申请监督的,可以按照《人民检察院信访工作规定》转交民事行政检察部门办理。

  对于不服法院调解书申请监督的受理也要区分不同情况。民事诉讼法第208条规定对于损害国家利益、社会公共利益的调解书可以抗诉,因此,如果调解书涉及国家利益、社会公共利益,可以按照“不服生效裁判和调解书的案件”的受理程序进行审查受理。如果调解书没有涉及国家利益、社会公共利益,当事人反映调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律的,可以参照“审判程序违法”类型进行审查受理。

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