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论对社区矫正法律监督的完善——以脱管、漏管检察监督为视角
[打印本文] [关闭窗口] 来源:最高人民检察院《检察研究参考》2015年第9期 编辑: 时间:2017-08-22 11:08:43 点击数:

  修改后《刑事诉讼法》第258条规定,对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》明确检察机关对社区矫正工作的检察监督权。从司法实践看,监外执行罪犯在社区矫正期间脱管、漏管,即监外执行罪犯在执行期间脱离公安机关、司法行政机关的监督管理的现象较为严重。在此过程中,检察机关缺乏信息知悉的途径,在监督措施上没有硬性的纠正措施,只能提出纠正意见,导致检察机关在监督工作中,难以发现或者已发现脱管、漏管问题时不能及时纠正,直接影响了监督执行的效果。因此,对监外执行罪犯社区矫正情况进行同步监督,特别是对脱管、漏管纠正和收监执行的监督,已成为亟待解决的司法实践难题。

  一、脱管、漏管的危害及原因分析

  (一)脱管漏管的定义及情形

  漏管,是指监外执行罪犯未被社区矫正机构、公安机关列为监督管理对象的。漏管一般发生在监外执行罪犯交付执行环节,主要表现为:一是监狱、看守所未按规定将暂予监外执行罪犯押送至居住地社区矫正机构,暂予监外执行罪犯也未到社区矫正机构报到,导致执行地社区矫正机构未将其列管;二是人民法院、监狱、看守所未按规定送达法律文书,导致执行地社区矫正机构对罪犯漏管的。

  脱管,是指监外执行罪犯脱离社区矫正机构、公安机关的监督管理。脱管一般发生在监管活动中,主要表现为:一是社区矫正机构、公安机关对监外执行罪犯未采取任何监管措施,监外执行罪犯实际处于未被监管状态;二是县级公安机关收到监外执行罪犯有关监外执行的法律文书后,未向派出所、司法所移送法律文书,致使该罪犯未被公安派出所、司法所监督管理;三是未经执行地区社区矫正机构、公安机关批准、监外执行罪犯离开居所地或去向不明;四是监外执行罪犯3个月以上未向公安机关报告情况;五是社区矫正机构、公安机关已收到法律文书,但罪犯未在规定时间内报告,去向不明。

  (二)脱管漏管的危害

  监外罪犯出现脱管漏管情况,首先损害了司法的权威与公信力,会使法律执行的严肃性受到扭曲,不良的法律观念将会在社会上蔓延,甚至出现“缓刑等于不服刑”、“假释等于提前释放”、“暂予监外执行等于不执行”等错误认识。其次,监外执行罪犯会由于脱管漏管使而缺乏负罪感,严重消弱刑罚的惩罚性、教育性、警戒性,使得刑罚的效果大打折扣,带来犯罪者以及普通民众对法律的蔑视。再次,监外执行罪犯长期的脱管漏管,会使罪犯重归社会后出现监管真空,无法及时的接受社会帮教和技能培训,极有可能成为危害社会安定和谐的隐患。

  (三)脱管漏管的原因分析

  社区矫正的自身特点及执行中的不完善,也给脱管、漏管的发生带来了诱因。

  1、社区矫正是种开放性刑罚执行方式。这种非监禁型执行导致检察监督面临社区矫正人员的流动性这一突出问题,如社区矫正人员外出打工、迁居外地、外出看病、探亲访友等等,社区矫正执行对象的流动性是造成社区矫正人员脱管漏管的一个重要因素,成为社区矫正检察监督中的一个工作重点。

  2、社区矫正检察监督具有监督对象的分散性。同派驻监狱检察或看守所检察在特定场所内实施检察监督相比,社区矫正检察监督面对的是人民法院、公安机关、司法行政机关、基层组织等多个单位,社区矫正检察监督可谓点多、面广、线长。

  3、交付执行与交付监管脱节。少数法院和监狱部门不按规定及时送达法律文书,有的只寄送罪犯的档案资料,有的让罪犯自带释放证明到派出所报到,有的以诉讼期间的旧地址邮寄材料,造成见档不见人,或见人不见档,或人档都不见的情况,致使部分监外罪犯长期逍遥法外,造成执行机关对监外执行罪犯的底数不清。

  二、当前对脱管漏管检察监督的实践困境

  (一)监督方式的局限性导致发现脱漏管情况难

  目前,检察机关对社区矫正监管活动的检察主要采用书面检察、实地考察、与有关人员或组织谈话等形式。监督更多是事后监督,信息不通畅加剧了监外执行监督事后性的弊端,并导致纠正措施不及时。

  (二)脱管漏管的事实证据及罪犯主观故意认定难

  实践中,执行机关在向原判法院提出了《撤销缓刑建议书》并附相关证明材料后,法院在对罪犯脱逃的相关事实、证据审查后认为,罪犯脱漏管主观故意不明,且证据未经法定程序查证属实,因此不能作为裁定依据。在实践中,检察机关向执行机关提出撤销其缓刑收监执行建议,并督促相关执行机关收集罪犯脱逃事实的相关证据,执行机关即使及时向原判法院提出了《撤销缓刑建议书》,原判法院往往会以“不能认定主观上有脱管的故意,不能排除其因意志以外的原因、不可抗力等因素脱管的可能性”,“目前尚不具备撤销罪犯缓刑的法定要件”为由不予裁定收监。

  (三)适用程序模糊导致启动收监执行程序难

  1、刑罚制度与诉权保障的价值冲突。

  检察机关在对收监执行活动的监督中,发现原判法院过于强调罪犯的诉权保障问题。原判法院认为因罪犯不在案,未到庭,如果在未听取其申辩的情况下即撤销缓刑,事实上将剥夺其辩护权利。但另一个问题随之出现,即对监外罪犯脱逃,如不及时采取措施收监执行,刑罚执行的惩罚功能就无法体现,刑罚制度就不能得以正确实施,甚至导致罪犯重新犯罪危害社会。

  2、收监程序适用上的分歧。

  《社区矫正实施办法》、《监外执行检察办法》和《刑事诉讼规则》均对收监执行监督进行了规定,但仅是规定司法行政机关和人民法院应将相关的法律文书抄送人民检察院,由人民检察院进行审查,发现提请或者裁定不当的提出纠正意见。但罪犯脱漏管如何撤销缓刑、假释的程序规定认识不一致。原判法院一般认为撤销缓刑、假释,需要组成合议庭进行审理后方能作出撤销缓刑、假释的刑事裁定,因此必须罪犯到场开庭审理后方能作出裁定。

  3、对脱管漏管监外执行罪犯启动网上追逃难。

  实践中,监外执行罪犯在执行期间脱逃后,执行机关大多采取自主查找方式进行,效果不佳。如果要求启动网上追逃程序,公安机关以罪犯脱漏管不属于又犯新罪、漏罪为由,不启动网上追逃。至于罪犯脱漏管实施网上追逃,也应是原判法院裁定撤销其缓刑后再按照有关程序网上追逃的问题。但对查找未果的罪犯,如不采取网上追逃措施,则会处于无人监管状态,势必出现监管“真空”,带来危害社会稳定隐患。

  (四)检察监督欠缺强制力影响监督效果

  根据新《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》相关规定,社区矫正检察监督的手段包括口头提出纠正意见、制发纠正违法通知书、提出检察建议,但法律并没有赋予检察机关以上监督行为的强制力。实践中,发现执行机关应当及时向法院提出撤销缓刑、假释收监执行建议而没有提出;或虽提出撤销缓刑、假释收监执行建议,法院以“目前尚不具备撤销罪犯缓刑的法定要件”为由,而未作出裁定。针对此情况,检察机关发出纠正违法通知书、检察意见书或督促通知以后,被监督机关既不提出异议,也不执行,此时检察机关往往束手无策。这种情况严重影响了收监执行监督的力度和效果,也严重影响了人民检察院行使法律监督权的权威。

  三、创新社区矫正法律监督方式——完善脱管漏管发现机制

  (一)对监外执行适用前的调查评估进行检察监督

  对拟适用监外执行的被告人、罪犯开展调查评估,能有效地对监外执行罪犯是否适用社区矫正进行评估,提高风险预见性,严把社区矫正的“入口关”,有利于社区矫正的依法规范实施,从源头上预防社区矫正人员脱管、漏管、重新犯罪现象发生。检察机关应依法介入监外执行适用前的调查评估,不仅要监督人民法院委托有关司法行政机关对拟适用监外执行罪犯进行调查评估的活动,也要对司法行政机关的调查评估过程进行同步检察监督,防止不应适用监外执行的被告人、罪犯适用社区矫正,以维护社区矫正这一非监禁刑罚执行方式的社会公信力。

  (二)完善交付执行工作及异地脱管的监督

  针对当前异地交付脱节和“人户分离”而导致出现脱管、漏管的现象,加强对监外执行罪犯监督管理力度,在实践中积极探索异地委托监管机制。由居住地社区矫正管理部门委托临时居住地相关部门负责日常监督管理和教育矫正工作,加强交付、执行环节的信息沟通,避免出现脱管漏管情况,确保外出的监外执行罪犯顺利纳入社区矫正工作之中。首先认真执行监外执行罪犯出监所告知制度,交付地检察机关应当主动及时地向执行地检察机关通报信息。其次,户籍地和居住地检察机关加强联系,督促落实异地托管制度。最后,在需要裁决机关补齐法律文书或者裁决收监的,执行地检察机关应及时将有关情况通知交付地检察机关,防止监管失控。

  (三)将定期检察与随时检察相结合,实现检察监督全面、常态化

  定期检察是指基层人民检察院对相应的交付执行机关、监督管理机关交付执行和教育矫正、监督管理社区服刑人员的执法活动每半年至少开展一次的检察活动;随时检察是指人民检察院对认为有关机关相关的执法活动中可能存在的严重违法问题和社区矫正的重大事件随时进行检察活动。对司法机关的监管矫正行为,视情况采取周、月的巡视检察;对社区矫正重大事故,提请撤销缓刑、假释、暂予监外执行或续保等问题进行及时检察。为防止监外执行罪犯脱管、漏管,检察机关应将监外罪犯刑罚执行情况的全面检查、专项检查或抽查形成制度,对监外罪犯监管矫正情况的检察实行“台帐式管理”,通过完备《监外罪犯监管矫正情况检察登记表》、《监外罪犯监管矫正情况检察统计表》、《监外罪犯监管矫正情况汇总表》对每个罪犯、每个监管部门形成监外执行检察数据库。

  (四)构建同步动态监督机制

  构建监外执行同步动态监督机制有利于解决监外执行监督途径不畅、监督措施不及时、监督效果滞后等一系列监督困境。

  1、对执行意见和建议的同步知情权。

  监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的,应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯,应当依法予以减刑、假释的,由执行机关提出建议书,报请人民法院审核裁定,并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。

  2、构建信息联网平台,实现网络化管理监督。

  目前,司法行政机关构建了监外执行罪犯信息系统,实现对监外执行罪犯信息及行踪定位的微机管理。检察机关充分利用矫正人员信息平台,及时发现脱管、漏管问题并予以纠正,克服以往定期检察所带来的监督周期过长、监督不及时、监督效果差的问题,实时动态地掌握监外执行罪犯信息,从而疏通监督途径,提高发现违法现象的能力。

  3、建立健全监外执行检察信息台账制度,提升监督规范化水平。

  建立健全监外执行罪犯信息制度,明确信息采集的范围、信息时效性、采集的责任人员,动态地掌握监外执行罪犯信息。在《人民检察院监外执行检察办法》规定的“一账三表”的基础上,建议增加《监外执行社区矫正检察记录》、《社区矫正重大事故登记表》、《矫正人员举报控告申诉表》等报表。通过建立并落实信息台账制度,有利于保障监督工作的有序、规范运行。

  4、充分发挥检察机关派驻基层检察室的作用,加强监外执行日常监督。

  在社区矫正工作全面展开的情况下,原有的巡回式检察监督的方式越来越不能适应对社区矫正进行法律监督的要求,而检察机关进社区开展派驻式的法律监督则有着突出的优势。设置乡镇派驻检察机构是当前各地检察机关在“重心下移、检力下沉”思路的一项重要改革措施,其目的是延伸法律监督触角,切实畅通群众诉求渠道,促进依法行政和公正司法。由于各个乡镇都设有司法所,社区矫正对象的服刑地遍及各个乡镇,充分发挥乡镇派驻检察室的检察职能,赋予其监督社区矫正的权力,对社区矫正决定的做出、运作、社区矫正机关及其工作人员执行职务、社区矫正服务人员和被害人及社会公众权利保障进行监督,借助载体,实现检察机关对监外执行工作的法律监督。

  四、增强社区矫正法律监督效果——完善脱管漏管纠正机制

  (一)丰富检察监督措施,实现检察监督的立体化

  1、明确检察机关提出纠正意见的情形。

  一是明确对被判处管制、缓刑、被决定暂予监外执行、或被假释的罪犯,应当移交社区矫正而未交付执行的;二是对不符合暂予监外执行条件、严重违反监管规定或暂予监外执行情形消失而刑期未满的,检察院应当通知执行机关收监;三是对社区矫正执法活动中,社区矫正机构未依法接收交付执行、未依法监管导致脱管、矫正对象在矫正期间违规违法未及时向人民法院提出撤销缓刑、假释建议等九种情形,人民检察院均应当提出纠正意见。

  2、查办造成脱管、漏管发生的职务犯罪行为。

  查办刑罚执行和监管活动中发生的职务犯罪,是监所检察开展监督工作的重要手段和保障。检察机关要把查办职务犯罪与社区矫正的监督结合起来,避免社区矫正监管过程中贪污贿赂现象与渎职行为的发生,对收受被矫正人员的贿赂帮助被矫正人员逃避矫正活动构成犯罪的行为进行立案侦查。

  (二)完善收监执行制度

  1、应对监外执行罪犯收监执行条件作出明确规定。

  新《刑诉法》对暂予监外执行的罪犯应当及时收监情形予以规定,但对撤销缓刑、假释罪犯应当及时收监情形未作明确规定。“两高两部”颁发的《社区矫正实施办法》,对撤销缓刑、假释罪犯收监情形作出规定,但新《刑诉法》与《办法》不衔接、不配套。因此,立法机关应对监外执行罪犯收监执行对象的规定进行相应修改、补充、完善和统一。修改的主要内容即应将缓刑、假释的罪犯纳入收监情形予以明确规定。

  2、对收监执行的程序作出明确规定。

  立法机关应补充、完善收监执行的程序,即裁定撤销缓刑、假释案件的程序和审理一审案件的程序应有所不同。譬如,可借鉴我国法院审理民事案件程序,对撤销缓刑、假释收监执行的案件,如罪犯脱管在逃,可建立“公告制”程序,即规定罪犯一个月内不到庭参加审理,法院可缺席裁定;或建立“听证制”程序,即法院通过兼听各方(罪犯亲属、近邻、社区、单位、律师、提请执行机关等)观点和意见,审查了解并听取罪犯是否有脱逃事实、是否有违反法律、法规或者有关监督管理规定的收监情形,据以作出判断,并作为对罪犯是否适用裁定撤销缓刑、假释的依据之一。

  3、 完善对通缉对象范围的规定。

  目前法律对监外执行罪犯在执行期间脱逃的,能否实施通缉未作出明确规定。立法机关应将监外执行罪犯脱逃纳入有关通缉对象范围的法律规定中。例如,司法行政机关发现缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯在社区矫正期间脱逃的,应当即时追查,追查未果的,应当立即报请公安机关发布通缉令或网上追逃,司法行政机关密切配合。

  (三)采取有效纠正方式,提升法律监督实效

  1、建立联席会议制度。

  对社区矫正人员收监执行工作,从提请、决定到执行,涉及多个职能部门,因此对于法律法规未规定的事宜或者社区矫正工作中各职能部门遇到的困难和问题可通过建立联席会议协商解决。应明确联席会议的启动情形、程序、召集人、参加人等,使之制度化、规范化。

  2、完善执行反馈机制。

  司法实践中,检察机关对监外执行罪犯脱漏管问题与收监执行问题提出纠正意见后,如果执行机关不采纳、不整改,执行机关对此应承担什么样的责任,以及对不接受监督的行为如何“制衡”,《刑事诉讼法》未作出规定,以致检察机关在实践中最有效的监督手段也失去固有作用和价值。针对检察机关在收监执行监督过程中,纠正违法的功能削弱,监督刚性缺失问题,立法机关应对监督的法律后果作出明确规定,弥补现行法律的空白及缺陷。建立社区矫正个案督促机制,检察机关与被监督部门进行沟通、联系,促进其积极整改。如被监督部门拒不改正其错误,可以对具体负责的工作人员的上级领导提出相关建议,由本单位相关部门以党纪、行政处分等方式对其监督。检察机关对社区矫正工作中出现的问题和漏洞,有关单位应当及时进行整改落实并在规定时间内回复检察机关。

  3、赋予检察机关纠正违法的执行力。

  对检察机关提出的纠正意见,执行机关应当在限定的时限内反馈纠正违法并将纠正情况。如果对提出的纠正意见有异议的,应在收到《纠正违法通知书》的3 日内提出不同意见。同时建立对收监执行案件异议的复核处理制度,规定检察机关对收监执行案件异议的复核处理权限和程序。经检察机关复核审查,认为执行机关提出异议理由不成立,则可下达决定,由执行机关执行。

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